Revista Cultura & Trabajo

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Edición Número 83 - Sección General

07 Reforma pensional a través del diálogo social


EL GOBIERNO NACIONAL HA ANUNCIADO SU PROPÓSITO DE REFORMAR EL ACTUAL SISTEMA PENSIONAL. LA INTENCIÓN ES aumentar la edad de pensión y, por supuesto, el número de semanas de cotización necesarias para acceder a este derecho. Entre tanto, los fondos privados de pensiones, hoy controlados por los principales grupos financieros del país, aspiran a mejorar su negocio cerrando definitivamente las puertas a un sistema público de pensiones. El anuncio se hace luego de que algunos países desarrollados –Francia y España entre ellos– adoptaran reformas en las que se aumentó la edad de pensión para hombres y mujeres.

Por supuesto que el régimen pensional necesita reformas, y mal harían los sindicatos en asumir una posición reactiva o de simple defensa de intereses corporativos, cuando de por medio están dos de los mayores problemas de exclusión y falta de derechos: el bajo índice de cotización al sistema pensional, y la baja cobertura que la población adulta mayor tiene respecto del derecho a la pensión y a disponer de algún ingreso que los proteja de caer en la indigencia, en una etapa de su vida en la que las puertas del mercado laboral se les cierran definitivamente.

Como lo ha señalado acertadamente el vicepresidente Garzón, “se necesita un gran debate nacional sobre todo el sistema pensional, con la perspectiva de construir un gran pacto nacional con participación de sindicatos, empresarios, pensionados, partidos políticos con representación parlamentaria, fondos privados de pensiones, el Seguro Social y el Gobierno. El tema de pensiones no es solamente un tema de edad: está muy ligado a una política de empleo y reducción de la informalidad laboral”.(1)

La mayoría de las y los trabajadores no cotizan al sistema pensional

Las cifras sobre afiliación al sistema pensional nos colocan muy lejos de un Estado social de verdad. De cada 100 ocupados, cerca de 30 están afiliados y cotizan al sistema, y por lo tanto tienen alguna expectativa razonable de pensionarse al cabo de su vida laboral.(2) Esta baja cobertura tiene que ver con cuatro factores:

El primero, es que más de la mitad de la población ocupada, el 58%, trabaja en la economía informal, y dos características básicas del trabajo en este sector son los bajos ingresos laborales y la exclusión de la seguridad social.

El segundo, es el alto índice de desempleo en el país: 11,1%, muy por encima del promedio global (6,2%) y del promedio de América Latina (7,4 %).(3) En Colombia los trabajadores cesantes suspenden su cotización al sistema pensional una vez pierden su trabajo, pues no cuentan con ningún ingreso que se los permita, como sí ocurre en aquellos países en los que el Estado social es una realidad. Son países que reconocen un subsidio de desempleo.

El tercer factor es la evasión en la que incurre una buena proporción de empresarios respecto de las obligaciones que se derivan del contrato de trabajo, como la afiliación a la seguridad social en salud, pensiones y riesgos profesionales. Este fenómeno es más grave en las pequeñas y medianas empresas, sin desconocer que en las grandes también ocurre. En ello le cabe una gran responsabilidad al Ministerio de la Protección Social, que no cumple con una de sus funciones fundamentales, como lo es la inspección del trabajo, que lo faculta para intervenir y sancionar a aquellas empresas y empresarios que no están al día con los derechos de los trabajadores. Un dato bastante elocuente en este sentido es que este ministerio apenas cuenta con 470 inspectores para más de 1.100 municipios y para más de un millón de empresas.(4)

El cuarto factor está constituido por las precarias condiciones de contratación que los empresarios y el Estado están imponiendo, cada vez con mayor insistencia, en el mercado laboral, lo que tiene como consecuencia la baja fidelidad de cotización: apenas el 60% del tiempo laborado, según los cálculos más optimistas. En otras palabras, de 52 semanas que tiene el año, los afiliados al sistema apenas cotizan, en promedio 31,2 semanas. Quienes laboran por contrato temporal, por contrato de prestación de servicios o a través de cooperativas de trabajo asociado, o no cotizan al sistema pensional, o lo hacen esporádicamente. Este fenómeno lo revela el hecho de que la población afiliada al sistema es de alrededor de 16 millones de personas, pero de éstos sólo 6 millones figuran como cotizantes activos. Estas condiciones de contratación hacen que, a la larga, el derecho a una pensión sea apenas una ilusión para muchas personas.

¿De qué manera piensa resolver este problema el gobierno de Santos? ¿O su intención es solamente bajar las presiones que la financiación del sistema pensional tiene sobre las finanzas públicas, y asegurar las condiciones del excelente negocio que hoy manejan los fondos privados de pensiones?

Sólo uno de cada cinco adultos mayores recibe pensión

El segundo problema en materia pensional se relaciona con la situación de pobreza, o de indigencia, en que vive la gran mayoría de la población adulta mayor. De acuerdo con el informe del Ministerio de la Protección Social al Congreso de la República, a mayo de 2010 había en el país 1.459.768 personas pensionadas. Pero no todos son adultos mayores, porque en estas pensiones se incluyen las de vejez, invalidez y sobrevivientes. Realmente, el porcentaje de adultos mayores (de más de 55 años) que recibe alguna de estas pensiones es del 82%,(5) que corresponde a 1.226.530 personas. Lo que significa que frente a una población adulta mayor de 6.288.233, estimada por el DANE para el 2010, sólo el 19,5% recibe alguna pensión. Por tanto, si el 80% de la población adulta mayor no cuenta con una renta o con la solidaridad de su familia, su situación no puede ser otra que la indigencia; situación que se va a agravar hacia el futuro, pues mientras la población adulta mayor está creciendo a una tasa anual del 4%, los pensionados apenas lo hacen al 2%.

¿Qué está haciendo el Estado por esta población? El citado informe del ministerio, da cuenta de dos tipos de políticas, que hacen parte de los programas de atención a las poblaciones vulnerables. El informe dice que “durante la vigencia de 2009 se giraron 4.882.712 subsidios por valor de $304.059 millones, y se alcanzó una máxima cobertura de 549.956 adultos mayores beneficiados desde diciembre de 2003 hasta diciembre de 2009. Y en lo que va corrido de la vigencia de 2010, con corte a mayo, la máxima cobertura alcanzó la cifra de 573.472 adultos mayores beneficiados”.(6)

La otra política, el “Programa nacional de alimentación para el adulto mayor”, que se desarrolla a través del ICBF, consiste en “la entrega de un complemento alimentario, que puede ser ración preparada o ración para preparar. En la vigencia de 2009 se beneficiaron mensualmente 417.230 adultos mayores con alto grado de vulnerabilidad, con una inversión de $211.000 millones. Para 2010 se espera mantener la cobertura alcanzada en la vigencia anterior. A marzo 31 de 2010 se beneficiaron 417.230 adultos, con una inversión de más de $121.000 millones”.

Si dividimos los recursos por el número de beneficiarios, la política del Estado para la población adulta mayor apenas beneficia al 10,8% de ésta población que no tiene pensión, y se limita a entregarle a cada beneficiario un subsidio en dinero equivalente a $46.073 mensuales (el valor de 27 pasajes en Transmilenio), y una ración alimenticia que tiene un costo por persona de $42.143, costo que en su mayor parte está representado por los gastos operacionales en que incurre el ICBF para entregar esta ración. Si le entregara esta suma directamente al adulto mayor, le alcanzaría, no para una ración, sino para tres raciones muy dignas en cualquier restaurante de comida “ejecutiva”.

Se trata, pues, de una política marginal y absolutamente precaria, que está muy lejos todavía de reivindicar y garantizar el respeto a la dignidad humana en que supuestamente se funda el Estado Social. Y tampoco cumple con el mandato constitucional que en el artículo 42 indica que es deber del Estado (y también de la sociedad y la familia) la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad, para promover su integración a la vida activa y comunitaria.

La sostenibilidad financiera del sistema pensional

Cualquier reforma del sistema pensional que no aborde de manera radical la baja cobertura de afiliados cotizantes, y la desprotección evidente en que se encuentra el 80% de la población adulta mayor, sólo va a servir para hacer más difícil el acceso a este derecho. Las reformas pensionales que se han hecho desde 1993 sólo han tenido como objetivo aumentar la edad y las semanas de cotización, recortar la mesada pensional, y eliminar los regímenes que se habían acordado en negociaciones colectivas. Además le entregaron al sector privado el 70% de los afiliados al régimen de prima media, pero no resolvieron en ningún sentido los bajos niveles de cotización, ni la situación de exclusión social en que se encuentra la mayor parte de la población adulta mayor.

Por supuesto que es razonable que el gobierno esté preocupado por la sostenibilidad financiera del sistema pensional, pues cada vez debe destinar mayores recursos del presupuesto para este rubro; problema que tiene que ver, por lo menos, con los siguientes factores:

El primero es que la plata de las pensiones está hoy principalmente en manos del sector privado: a 31 de diciembre de 2010 los fondos privados de pensiones habían acumulado $90 billones en las cuentas individuales de ahorro pensional.(7) Está fue la consecuencia de la Ley 100 de 1993, que tuvo como propósito acabar con el sistema público de pensiones para fortalecer los intereses del sector privado, en este caso de quienes controlan el sistema financiero.

El segundo factor es que una buena proporción de las pensiones que se financian con dineros públicos, corresponden a regímenes especiales que reconocen beneficios que el resto de los colombianos no tenemos, como congresistas y magistrados, que se pensionan anticipadamente con pensiones millonarias y por las cuales no han aportado la cotización que las sustente. Así lo ha explicado la revista Semana al denunciar el carrusel de nombramientos que se presentan en el Consejo de la Judicatura: “Los funcionarios de la rama judicial tienen unos privilegios muy particulares en materia de pensiones. A diferencia de los demás colombianos, a quienes el Seguro Social les calcula su pensión con los últimos diez años cotizados, los de la rama judicial se pueden jubilar con el salario más alto del último año en que trabajaron (...)”.(8)

Un tercer factor, es que, por ley, el Estado está en la obligación de reconocerle a todo pensionado el equivalente a un salario mínimo mensual como pensión mínima,(9) una suma que los fondos privados de pensiones no alcanzan a asegurar, debido a los bajos salarios que predominan en el país y a los costos que estos fondos le cobran a cada afiliado por el manejo de sus respectivas cuentas, costo que puede llegar al 18% del aporte.

Un cuarto factor lo representa el número de mesadas que financia efectivamente toda la suma que al cabo de la vida laboral ha aportado al sistema cada cotizante, y por la esperanza de vida al nacer, que hoy está en 74 años. En el régimen de prima media todo pensionado tiene asegurada de por vida su pensión, y en el caso de muerte, los sobrevivientes heredan la pensión también hasta la muerte.(10)

También el número de cotizantes activos frente al número de pensionados es un factor que incide en el aporte del Estado a las pensiones del régimen de prima media. Una de las consecuencias de la privatización del régimen pensional ha sido el paulatino marchitamiento del régimen de prima media que administra el ISS, que cada vez pierde más afiliados, los mismos que ganan los fondos privados de pensiones. Como se sabe, el régimen de prima media está fundado en la solidaridad intergeneracional, en el que todos los afiliados aportan a un fondo común que se encarga de financiar las pensiones actuales y las futuras. Lo que ocurrió con la reforma de 1993, o Ley 100, fue que se debilitó este sistema, hasta el punto de que hoy los fondos privados de pensiones manejan más de $90 billones y tienen tan sólo 37.672 pensionados, en tanto que todos los colombianos tenemos que aportar una suma cada vez mayor para ayudar a financiar las pensiones de 1.459.768 personas, entre ellas las pensiones millonarias de los que han reformado el sistema pensional a favor del sector financiero.

Es necesario un pacto social que mejore el acceso de los trabajadores al derecho a la pensión y que asegure una pensión antipobreza a todo adulto mayor

Coincidimos con el vicepresidente Garzón en que es necesario un gran pacto social para construir un sistema pensional en el “que la inmensa mayoría de quienes laboran hoy, o que entrarán a laborar, alcancen una pensión digna”. Porque si no logramos ese acuerdo “nos podemos volver un país de pordioseros”. Tal es el futuro que le espera a la mayoría de la población adulta mayor.

Y coincidimos también con el vicepresidente en que el tema de pensiones no es solamente un tema de edad, pues si lo supeditados solamente a este tema “podemos llegar a conclusiones equivocadas (...). Es que el tema de pensiones es parte integral de los derechos humanos, como los salarios o el empleo decente. Derechos humanos no son solamente el derecho a la vida o la libertad de expresión, son los derechos que tiene la gente a vivir mejor; son derechos sociales, económicos, culturales y ecológicos”.(11)

Cualquier reforma del sistema pensional debe ser integral y no meramente fiscalista, y debe ser el resultado de un proceso de diálogo social entre el Estado, las organizaciones de empresarios y las organizaciones de los trabajadores; un proceso que sea similar al que se dio en España, donde la reforma pensional fue el resultado del diálogo social, que luego fue refrendado por el parlamento español.

La sociedad debe rechazar cualquier reforma que se haga por fuera de este marco. La tecnocracia neoliberal pretende un acuerdo que busca aumentar la edad, las semanas de cotización y la definitiva eliminación del sistema público de pensiones, y lo quiere construir a través de acuerdos con los partidos de la denominada “unidad nacional”, con los que se asegura una mayoría parlamentaria. Una reforma así deja intacta las condiciones de exclusión que el sistema actual le impone a la mayoría de los trabajadores y de la población adulta mayor.

La reforma debe hacerse en el marco de un amplio proceso de deliberación pública sobre las características del mercado laboral que están incidiendo negativamente en la financiación del sistema pensional. La baja proporción de cotizantes al sistema pensional es consecuencia de la alta informalidad del empleo (58% para todo el país); de la alta tasa desempleo (más del 11%); de las miles de personas que trabajan al margen de la protección social mediante contratos de prestación de servicios o por cooperativas de trabajo asociado; de los altos niveles de evasión y de elusión (empresarios que no cotizan, o que cotizan por debajo del salario que pagan), fenómenos que ocurren, entre otras razones, por la precaria labor de inspección del trabajo que hace el Ministerio de la Protección Social. Si no se superan estas limitaciones, el Estado deberá aportar una suma cada vez más significativa del presupuesto nacional para la financiación del sistema.

Cualquier reforma debe tener como objetivo la restitución del sistema pensional como patrimonio público, y no como fuente de recursos para fortalecer los negocios del sistema financiero. Lo primero que tendría que hacer una reforma de verdad del sistema pensional, sería devolverle al Estado el manejo de todos los recursos del sistema pensional que hoy están en manos del sector privado. Con estos recursos no habría necesidad de que del presupuesto general de la nación se tengan que financiar pensiones.

La reforma debe apuntar a la construcción de un sistema de pilares. Un primer pilar que asegure a toda persona adulta mayor una pensión antipobreza, financiada con los impuestos. Países como Chile, Argentina y Uruguay establecieron recientemente este derecho para toda la población adulta mayor, en lo que viene a ser una aplicación parcial del principio de la renta básica o salario de ciudadanía.(12) Un segundo pilar intermedio, de carácter público, universal y obligatorio, financiado con contribuciones hasta de cuatro salarios mínimos. Y un tercer pilar, opcional, que permita realizar contribuciones adicionales a partir de cuatro salarios mínimos, posiblemente manejado y operado por actores del sector privado, que provea una pensión suplementaria a la pública.

Notas

(1) Entrevista de Yamid Amat al vicepresidente Angelino Garzón, El Tiempo, 13 de febrero de 2011.

(2) Superfinanciera, datos a noviembre de 2010, cuando la población ocupada era de 19 millones 827 mil personas.

(3) CEPAL/OIT, “Coyuntura laboral en América Latina y el Caribe”, dic., 2010, Boletín Nº 4.

(4) Los estándares de la OIT al respecto indican que en Colombia se requerirían por lo menos 2.000 inspectores del trabajo.

(5) Este porcentaje lo dejan ver únicamente las estadísticas que entrega el ISS respecto de los rangos de edad de los pensionados con que cuenta esta entidad. Ver www.superfinanciera.com, estadísticas sistema pensional.

(6) Ministerio de la Protección Social, Informe de actividades, cuatrienio 2006-2010, julio de 2010, p. 72.

(7) Superfinanciera, estados financieros fondos de pensiones y cesantías, 2010.

(8) http://www.semana.com/noticias-nacion/carrusel-magistrados/152133.aspx

(9) Ley 100 de 1993, Art. 35.

(10) El derecho a recibir la pensión de sobreviviente es para los hijos discapacitados y para el/la cónyuge o compañero/a permanente del trabajador/a.

(11) Entrevista de Yamid Amat con el vicepresidente Angelino Garzón, El Tiempo, 13 de febrero de 2011.

(12) La renta básica o salario de ciudadanía es un ingreso monetario pagado por el Estado a cada ciudadano, para cubrirle sus necesidades básicas, sin que éste tenga que hacer ninguna contraprestación. Está basado en el principio de justicia y de igualdad de todos los ciudadanos, que se deben beneficiar por igual de la explotación de los recursos que en principio pertenecen a todos, como el agua, el aire, el oro, la pesca, el viento, la tierra y en general todos los recursos naturales. Su principal ideólogo es el filósofo Philippe Van Parijs. Ver: http://www.redrentabasica.org.

Autor: Héctor Vásquez Fernández

Publicado el (día/mes/año): 26/05/2011


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